Cotidianamente, el administrado se encuentra afectado por la actividad administrativa por medio de los actos administrativos emanados, los cuales, deben reunir elementos esenciales de competencia, causa, finalidad, procedimiento y adecuación al principio de legalidad para ser válidos. La ausencia o vicio en alguno de estos elementos habilita su impugnación en sede administrativa, lo que plantea la consulta: ¿cuál es el régimen recursivo aplicable frente al acto administrativo irregular?
La Ley N.° 6715/21 de Procedimientos Administrativos introdujo una reforma estructural en el sistema de control administrativo interno, al establecer un sistema recursivo administrativo general aplicable a la actividad administrativa. No obstante, en la práctica se ha instalado una disyuntiva interpretativa respecto a la aplicación de dicho sistema frente a los regímenes recursivos previstos en leyes especiales o cartas orgánicas de determinadas instituciones públicas.
En diversas instituciones se ha consolidado el criterio de que la existencia de un régimen recursivo previsto en la carta orgánica o ley especial desplaza la aplicación del sistema recursivo de la Ley N.° 6715. Esta postura presenta objeciones desde una interpretación sistemática del ordenamiento administrativo, ya que reintroduce la fragmentación del sistema de impugnación administrativa, situación que precisamente la Ley de Procedimientos Administrativos buscó corregir mediante la unificación del régimen recursivo.
El punto de partida normativo se encuentra en el artículo 57 de la Ley N.° 6715, que consagra la impugnabilidad administrativa general de los actos administrativos definitivos o que causen gravamen, sin distinguir entre procedimientos generales o especiales ni entre órganos administrativos, configurando un sistema recursivo administrativo de alcance general.
La tesis de la prevalencia de los regímenes especiales suele fundarse en el artículo 34 de la ley, que reconoce la vigencia de los procedimientos administrativos especiales. Sin embargo, dicha interpretación confunde el concepto de procedimiento administrativo con el sistema recursivo administrativo, que responde a una lógica normativa distinta. El procedimiento administrativo hace referencia a la secuencia de actos que integran la tramitación administrativa, mientras que el régimen recursivo constituye el sistema de impugnación y revisión interna de los actos administrativos. El artículo 34 se refiere a disposiciones sobre el procedimiento, es decir, a normasque regulan la tramitación, etapas, plazos, pruebas y actuaciones administrativas. El régimen recursivo, en cambio, no regula la tramitación del procedimiento, sino la impugnabilidad de los actos administrativos y el sistema de control de legalidad dentro de la propia administración.
Desde una interpretación sistemática e histórica de la Ley de Procedimientos Administrativos, resulta claro que el legislador diferenció deliberadamente entre las reglas del procedimiento administrativo y el régimen recursivo, reservando a este último un carácter común y obligatorio para toda la administración. La excepción prevista para los procedimientos especiales se refiere únicamente a determinadas disposiciones procedimentales, no al sistema recursivo, cuya finalidad fue precisamente superar la dispersión normativa existente en materia de recursos administrativos, donde cada entidad tenía reglas propias, plazos distintos o incluso ausencia de regulación, situación que generaba inseguridad jurídica, desigualdad entre administrados y dificultades para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa.
El régimen recursivo de la Ley N.° 6715 no debe ser entendido como una norma supletoria, sino como un régimen general de orden público administrativo, que constituye una garantía formal del administrado y, al mismo tiempo, un mecanismo de autocontrol de legalidad de la propia administración.